伴隨產業轉型升級，如何正確引導相關產業整頓或退出，避免政府“紅頭文件”過度干預市場，考驗著地方政府的依法行政能力

　　安徽省24家煙花爆竹生產企業聯名狀告省政府，事件引發各方關注。

　　24家企業之一的安徽翔鷹煙花爆竹有限公司法人代表喻本勝說，狀告省政府是因為“‘一紙文件’讓多年努力瞬間化為泡影”。

　　喻本勝口中的“一紙文件”，是指2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉發省安全生產監督管理局等7部門署名的第45號文件——《關于煙花爆竹生產企業整體退出意見的通知》(下稱“45號通知”)。該通知要求全省75家煙花爆竹企業在2014年12月31日前全部關閉。

　　2015年4月20日，合肥市中級人民法院判決認為，煙花爆竹生產企業整體退出雖然屬于產業政策調整范疇，但調整應當符合法律法規的規定，不能因此損害相對人的合法權益?！按_認安徽省政府作出45號通知行為違法。”

　　受訪專家及基層干部認為，在行政體制改革不斷深化背景下，此次事件給各地“紅頭文件”敲響了警鐘，讓基層真正認識到依法行政的重要性。

　　《瞭望》新聞周刊記者了解到的最新情況顯示，5月8日，安徽省人民政府正式向安徽省高級人民法院提交行政上訴狀，上訴理由中寫道，45號通知屬于產業政策調整范疇，符合有關法律法規及政策規定。安徽省政府有權根據實際需要對產業結構進行調整，取消煙花爆竹行業符合安徽省經濟社會發展實際。45號通知的性質是指導性的、規范性的行為，不應成為法院審查范疇，故上訴人認為原審判決事實認定錯誤。

　　關停是否合法

　　安徽省安監局認為，45號通知符合國家有關規定，是調整產業結構的現實需要。并向《瞭望》新聞周刊記者列出5條依據，包括《煙花爆竹安全管理條例》等國家規定及安監總局工作安排，如生產煙花爆竹的企業“應當符合當地產業結構規劃”。

　　同樣面臨關停命運的還有山東夏津縣魯陽花炮有限公司。該公司有800名員工，建廠已經接近20年。公司總經理李祖兵告訴記者，目前已接到2016年年底前退出的通知。據山東省人民政府辦公廳今年3月下發文件要求，2016年年底前全省煙花爆竹生產企業實現有序退出。文件中寫道：“據全國煙花爆竹生產區域規劃布局和省委、省政府部署要求。”

　　對于這一政策，山東樂陵市匯東花炮有限公司董事長張宗海表示不能理解，“我們是山東省安全生產示范企業，從沒出過安全生產事故。從2005年至今，已經累計投入2000多萬元改善生產條件?，F在咋說不讓辦就不讓辦了?！?/P>

　　而在早已完成煙花爆竹生產企業退出的北方某地，安監局一位處長介紹說，“現在還有不少企業到處告狀，認為關停不合法，不少企業還告到國家安監總局?！?/P>

　　據了解，國家安全生產監督管理總局近年持續推動改造提升和整頓關閉工作。但一些企業認為，各地政府關停的行政行為缺乏法律依據，程序也不合法。

　　企業不滿源自何處

　　曾任兩屆安徽省政府立法咨詢員的律師王亞林認為，合肥市中院依法受理該案并確定省級人民政府的行為違法，顯現鼎新革故的新氣象，展現了公開、公平、公正。但在此次事件中，從政府文件的出臺到執法方式，都反映出地方政府部門的法治意識仍需提高。

　　其一，在煙花爆竹企業看來，政府行政行為“出爾反爾”、政策“前后打架”。

　　喻本勝等人反映說，地方政府一直明確引導煙花爆竹生產企業“整頓提升”、“做大做強”，突然關停讓剛經歷借貸整頓“陣痛期”的企業措手不及，“找專家評估、設計，建防爆墻、搞道路硬化。如今突然被關停，所有投資相當于打了水漂。”

　　令企業主們更想不明白的是，“安全生產許可證都還在有效期限內，地方‘一紙文件’就能強行關停企業。難道地方‘紅頭文件’真大于法律？”李祖兵說，公司安全生產許可證剛剛換發不久，2017年10月才到期。

　　某中部省份安監局對此回應：“政策并不矛盾”，省政府有權在新形勢下對相關產業政策實施調整。

　　“政府說一句‘整頓提升’，企業忙不迭地改造擴建?，F在不能扔一句‘政策調整’，就讓企業跟著買單?！痹谟鞅緞倏磥恚恼f法并不能讓他信服。企業認為，政府有權調整政策，但不意味著享有無限的自由裁量權。

　　其二，補償標準“一刀切”。

　　“2014年安監部門要求全部機械化生產，我們投入100多萬元引入設備。今年又說不讓干了，這么大投入總不能一點都不收回來吧?！崩钭姹Q，已不指望政府撤銷決定，現在補償和員工安置是企業最大的訴求。

　　在安徽省，按照45號通知要求，“省財政按每戶80萬元的標準安排專項資金用于退出企業補助；有關市、縣(市、區)應根據退出企業資產等情況，給予適當補助?！辈贿^，這一補助辦法也受到一些企業的質疑。

　　《瞭望》新聞周刊記者在多地實施意見中看到，僅個別縣區按照企業資產評估情況針對性補償，多數縣區補助是一刀切。如安徽省六安市某縣規定“對按期完成退出的企業，每家總計補助180萬元”。而在一些省份，由于地方經濟條件差，至今還未將補償款落實到位。

　　其三，法制辦能否監督本級政府？

　　喻本勝反映，在訴諸法院之前，安徽省24家企業于2014年6月30日向省政府提出行政復議，要求撤銷相關行政決定。但被省政府法制辦駁回該復議申請，稱“下文屬于行政機關內部行為，不具備外部效果”。

　　采訪中，地方法制辦的回應均表現出無奈。某省政府法制辦行政復議處負責人坦言，“省政府作出的決定，是否缺乏法律依據，我也不好說。政府法制辦只是省政府的參謀助手，為省里決策提供法律意見?！?/P>

　　誰來規范“紅頭文件”

　　安徽24家企業狀告省政府，讓不少企業與基層干部開始重新審視不同領域內“紅頭文件”的合法性。

　　據反映，“紅頭文件”不規范的現象大量存在，有的是不同時間下發的文件“相互打架”，有的是不同部門下發的文件互相打架，導致市場主體叫苦不迭。

　　“習慣了接受行政命令，從來沒有質疑過那些大大小小文件的合法性。”安徽省一位基層干部坦言，此次合肥市中院對于該案的判決對基層干部觸動不小。

　　某省份一位鄉鎮黨委書記告訴記者，過去每年都要收到上級下發的不少“紅頭文件”，確實有一些文件存在“人治”代替“法治”的嫌疑。“但從沒有人會去核查上級文件是不是于法有據，甚至沒有人會去想這個問題。更何況對于下屬部門而言，上級政府的文件發下來了，我們只能落實?！?/P>

　　最高人民法院日前召開新聞發布會，發布《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。其中，法院可在判決書中闡明規范性文件的合法性等規定，引發輿論高度關注。結合安徽24家企業狀告省政府事件，基層干部坦言，今后執法時，會慎重考慮執法依據。

　　“因為產業政策調整便出臺‘紅頭文件’，這種行政行為太隨意，無形中增加了企業的義務、削減了企業的權利?！北本┐髮W憲法與行政法教授王磊說。

　　北京大悅律師事務所郎克宇律師同樣認為，即使政府出于公共利益考慮，也必須依法進行，且要承擔由此給各市場主體所造成的損失賠償。

　　中國社會科學院法學研究所副研究員呂艷濱指出，黨中央和國務院已經明確要求，重大決策出臺之前應當公開草案，接受社會的參與和討論。如果能提前聽取各方面意見，就可以避免一些不合實際、違法的政策出臺。因此政府管理觀念要轉變。政府部門要對決策負責任，政府守法守信，社會才能守法守信。

　　專家們指出，現在一些干部缺乏法治思維，習慣用行政手段剝奪權利，增加義務。伴隨全國產業轉型升級，在出于公共利益考慮下，如何正確引導相關產業整頓或退出，避免政府“紅頭文件”過度干預市場，考驗著地方政府的依法行政能力。

　　一是政策制定要保持穩定性、延續性，避免出爾反爾。相互打架的行政行為不符合信賴利益保護原則和法治原則，有損市場主體利益及經濟活動積極性。

　　二是出于公共利益特殊需要，必須采取行政措施時，應當通過省人大或省人大常委會的立法來討論，強化對地方政府法規的合法性審查。同時，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。

　　三是一旦采取相應行政措施，應當及時建立相應補償機制，做好財產登記、估值，充分了解并尊重行政相對人的意愿，進行實事求是的補償。

　　四是相關部門應研究制定統一的追責機制。